ПАРЄ

Резолюція 2087 (2016)[1]

Запровадження санкцій проти парламентаріїв

Парламентська Асамблея

1. В останні десятиліття, міжнародна діяльність національних парламентів стала надзвичайно важливою із збільшенням міжпарламентських організацій співробітництва та міжнародних парламентських форумів та розвитком двосторонніх і багатосторонніх міжнародних парламентських зв'язків (групи дружби, спеціалізовані міжпарламентських мережі), навчальних груп і ознайомчих візитів. Окрім того, зріс запит на міжпарламентського співробітництва, зокрема, у зв’язку з підтримкою перехідного процесу до демократії в багатьох державах.

2. Як знакова інституція міжпарламентського співробітництва в Європі, Парламентської Асамблея посилається на свою резолюцію 1773 (2010) про розвиток парламентської дипломатії, в якій вітається позитивна роль останньої в запобіганні конфліктів, зниженні напруженості між країнами, сприянні діалогу і посередництві.

3. Асамблея серйозно занепокоєна нинішніми політичними обставинами в Європі, де незаконна анексія Криму Російською Федерацією та інтервенція, що призвела до військового конфлікту у східній Україна після війни між Росією і Грузією та окупації і незаконного визнання незалежності Абхазії (Грузія) та Південної Осетії (Грузія) Російською Федерацією, створили атмосферу взаємної недовіри і відновили занепокоєння держав-членів Ради Європи і Європейського Союзу щодо безпеки, на тлі “війни санкцій”. Взаємні прямі санкції і у результаті обмеження на поїздки для парламентаріїв особливо шкідливі для парламентської дипломатії.

4. Асамблея підтверджує принцип територіальної цілісності, суверенітету та непорушності міжнародно визнаних кордонів усіх держав-членів. У цьому контексті Асамблея систематично засуджувала порушення міжнародного права та Статуту Ради Європи Російською Федерацією по відношенню до Грузії та України. Вона зокрема висловлювала жаль з приводу дій окремих депутатів російської Державної Думи та Ради Федерації, які одноголосно голосували за військову агресію, окупацію, визнання незалежності та анексію частин держав-членів Ради Європи, а також накладала санкції, передбачені Статутом Ради Європи

5. Асамблея вважає, що обмежувальні заходи у відношенні парламентаріїв не сумісні з самою природою парламентаризму, яка вимагає підтримку відносин через діалог. Вона побоюється, що поширення індивідуальних санкцій спричиняє розподіл відповідальності між державами та окремими особами, які підтримують цілі держав, що веде до надмірно моралістичних тенденцій в міжнародному праві і системі міжнародної відповідальності, в результаті чого, за відсутності будь-якої кримінальної відповідальності, індивідуальні санкції

доповнюють традиційні санкцій щодо держав.

6. Більше того, Асамблея відзначає існування національних «чорних списків» парламентаріїв, яким держави, які склали такі списки, можуть відмовити у візі або у в’їзді. Кримінальні або адміністративні процедури щодо порушення законодавства держави відносно в’їзду на її територію мають повністю відповідати міжнародному праву. Асамблея підкреслює, що незалежно від легітимності ствердження деяким державами свого суверенітету або цілісності своєї території у відповідь на реальні або уявні загрози, усі обмежувальні заходи мають відповідати вимогам міжнародного права, принципам належного врядування та поваги до закону

7. Асамблея, тим не менше, підкреслює, що відповідні заходи були вжиті Парламентською Асамблеєю щодо її делегацій або її членів, індивідуально на підставі внутрішніх Правил процедури, що не походять від режиму санкцій скерованих міжнародним правом. Ці заходи мали б бути розглянуті у якості механізму, щоб запобігти грубим порушенням фундаментальних принципів, визначених Статутом Ради Європи, та постійним недотриманням своїх обов’язків та зобов’язань державами-членами Ради Європи.»

8. Асамблея вважає, що, міжнародне право в принципі дає державам повний суверенітет над їх територією, але заборони щодо в’їзду, що накладаються державами-членами у відношенні парламентаріїв вступає у протиріччя, останніми роками, у реалізації права останніх на свободу вираження поглядів, закріпленого в Європейській конвенції з прав людини (ETS № 5). Посилаючись на резолюцію 1894 (2012) про не припустимість обмеження свободи пересування як покарання за політичну позицію, Асамблея стверджує, що свобода пересування як наслідок і свобода вираження поглядів не повинна бути предметом обмежень або використовуватися в якості покарання за мирне вираження політичних переконань. Свобода політичного вираження має підвищений ступінь захисту і не повинна бути обмежена без вагомих причин.

9. Асамблея вітає той факт, що з моменту прийняття своєї Резолюції 1597 (2008) про Раду безпеки Об’єднаних Націй і чорні списки Європейського Союзу, заходи, які застосовуються під час процедур санкцій або обмежувальних

кроків як на рівні Організації Об’єднаних Націй, так Європейського Союзу, зокрема, процедура перегляду заходів і масштаби та інтенсивність судового перегляду заходів, були належним чином покращені. У цьому зв’язку, вітає існування судового нагляду, який здійснює Суд Європейського Союзу за рішеннями, що запроваджують обмежувальні заходи щодо фізичних або юридичних осіб, прийнятими Радою Європейського Союз і очікує роз’яснень Суду у своєму прецедентному праві щодо ступеню і обсягу засобів, застосованих до фізичних осіб.

10. Асамблея вважає, що будь-яке санкції у відношенні осіб, повинні відповідати вимогам правової визначеності і супроводжуватися відповідними процесуальними гарантіями. Тим не менш, у випадку парламентаріїв, навіть якщо судові перегляди заборон або обмежувальних заходів, запроваджених третіми країнами відіграють ключову роль у захисті їх від свавільних рішень, то їм повинні бути надані додаткові гарантії, щоб компенсувати шкідливі наслідки, які обмеження на поїздки можуть мати при реалізації їх обов’язків. Асамблея закликає держав-членів Ради Європи запровадити для іноземних парламентаріїв, на яких розповсюджуються такі обмежувальні заходи, як заборона на в’їзд або “чорні візові списки”, прозорі списки та право на апеляцію.

11. У цьому контексті, Асамблея закликає держави-члени, які прийняли або можуть вжити обмежувальні заходи:

11.1. ретельно визначити положення, що регулює обмежувальні заходи, списки на заборону поїздок або спеціальні правила пересування, які могли б обмежити свободу на пересування іноземних парламентарів;

11.2. переконатися, що існує тісний зв’язок між запобіжними заходами, накладеними на іноземного парламентарія і його дійсною метою. Зокрема, питання національної безпеки не повинні використовуватися як підстава для обмеження доступу парламентарія, який мирно висловлює певні політичні позиції;

11.3. повідомляти іноземних парламентаріїв, на яких накладені заборони або обмежувальні заходи щодо їхнього існування і їх причин;

11.4. забезпечити, щоб іноземні парламентарії могли в короткі терміни представити свої зауваження до органу, який запровадив або має запровадити обмеження;

11.5. призупинити виконання заборон або обмежувальних заходів під час їх оскарження.

12. Асамблея серйозно стурбована обмеженнями або заборонами на поїздки, які деякі держави-члени Ради Європи наклали на членів Асамблеї при виконанні обов’язків, зокрема у випадку справ щодо спостереження за виборами або візитів доповідачів, належним чином призначених нею, коли за національним законодавством порушувалися питання відмови у видачі віз або загрози арешту або переслідування відповідно. Асамблея беззастережно засуджує ці обмеження, які є кричущим порушенням Генеральної угоди про привілеї та Імунітети Ради Європи (ETS № 2) і Протоколу до неї (ETS № 10) та порушення зобов’язання співпрацювати з Асамблеєю.

13. У відповідності до Статуту Ради Європи (ETS № 1) та Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи та Протоколу до неї, сторонами яких вони всі є, держави-члени Ради Європи зобов’язалися визнавати і гарантувати свободу пересування та імунітету членам Асамблеї і захищати їх від будь-якого судового переслідування або затримання, що тим самим виключає заборони на в’їзд або видачу віз і переслідування за невиконання правил з в’їзду або пересування, наприклад через існування законодавства про окуповані території.

14. Асамблея підкреслює, що відповідно до принципів міжнародного права, жодна держава не може ухилитися від виконання зобов’язань, накладених на нього міжнародним правом або договорами, які вона підписала, спираючись на

положення національного законодавства, в будь-якій формі, включаючи власну конституцію. Відповідно, жодна держава-член Рада Європи не може відмовитися від зобов’язань, взятих при вступі в рамках Генеральної угоди з

привілеїв та імунітетів та Протокол до неї, спираючись на положення свого національного права як на виправдання за недотримання.

15. У цьому зв’язку Асамблея офіційно звертається до держав-членів дотримуватися своїх зобов’язань:

15.1. гарантувати вільне пересування членів Асамблеї. Коли держава-член приймає засідання, візит або офіційний захід, організований Асамблеєю, вона повинна сприяти участі членів Асамблеї і видавати візи, необхідні для в’їзду на її територію, якщо інше не передбачено принципами міжнародним правом ;

15.2. гарантувати недоторканність членів Асамблеї від будь-якого судового провадження або заходів щодо їх арешту чи затримання, за винятком випадків затримання на місці злочину.

16. Рішуче стверджуючи позицію, яку вона схвалила у резолюції 2078 (2015) про розвиток процедури моніторингу Асамблеї, резолюції 2063 (2015) про скасування раніше ратифікованих повноважень делегації Російської Федерації і резолюції 2034 (2015) про оскарження, з суттєвих причин, все ще непідтверджених повноважень делегації Російської Федерації, Асамблея засуджує порушення Російською Федерацією Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи і закликає владу негайно звільнити Надію Савченко, члена Асамблеї.

17. Асамблея вважає, що в даний час життєво важливим для національних парламентів є запровадження ефективного управління в площині їх міжнародної діяльності, якщо вони хочуть легітимно продовжувати працювати через парламентську дипломатію. Вона закликає національні парламенти держав-членів:

17.1. розробити керівні принципи щодо ведення двосторонніх або багатосторонніх міжпарламентських відносин, встановлення цілей, інструментів і механізмів для міжпарламентського співробітництва, а також інституційних та правових засад і процесуальних аспектів або організаційних або ж загальних правил поводження – правил, що застосовуються до візитів парламентаріїв в інші країни і, де це доречно, конкретних прав відповідних парламентаріїв;

17.2. забезпечити відповідну підготовку для членів парламенту та відповідальних працівників секретаріатів стосовно підготовки та проведення парламентських візитів до іноземних країн та сприяти оприлюдненню принципів і положень, визначених національним законодавством держав-членів Ради Європи та парламентською практикою;

17.3. підтримати ініціативи, спрямовані сприяти визнанню на міжнародному рівні міжнародного статусу парламентаріїв і будь-яких подібних прав і обов’язків, що є життєво важливим для розвитку парламентської дипломатії.

18. Асамблея, також, закликає держави-члени:

18.1. підписати і ратифікувати Конвенцію Організації Об’єднаних націй про Спеціальні місії 1969 року;

18.2. вивчити негайно питання прав та обов’язків національних парламентаріїв з держав-членів Ради Європи, які подорожують на їх території для того, щоб надати їм достатні гарантії для вільного та ефективного виконання своїх обов'язків за межами своїх країн, у тому числі свободи на пересування і вираження та особисту недоторканність;

18.3. у цьому зв’язку, вивчити можливість надання національним парламентаріям з держав-членів Ради Європи, під час подорожі на їх території за відрядженням своїх парламентів, тих самих імунітетів, що і парламентаріям своїх власних країн.

19. Враховуючи глобальні тенденції інтернаціоналізації діяльності національних парламентів, набуття більшої відповідальності парламентаріями у зв’язку з їх діями і рішеннями в даний час, появою особистої відповідальності згідно з міжнародним правом, відсутністю певного статусу і захисту для парламентаріїв в рамках міжнародного права, це означає, що права та імунітети парламентаріїв за межами своїх країн поставлені під сумнів. Саме тому, має бути врахована специфічна природа парламентської роботи на міжнародному рівні, і захист, що надається особам, які її виконують, повинен бути зміцнений, зокрема, у відношенні третіх країн. Тому Асамблея закликає:

19.1. Міжпарламентська союз (МПС) розробити і просувати перелік правил, що застосовується до парламентаріїв виїжджаючих за кордон для виконанні своїх обов’язків, так само як і міжнародні рамки міжпарламентського співробітництва;

19.2. Комісію ООН з міжнародного права заохочувати у своїй майбутній роботі до обговорення міжнародних нормативно-правових рамок, з тим щоб парламентарії, які потрапили під обмежувальні заходи отримали належний статус у зв’язку з цим, враховуючи широкий спектр різних застережень, представлених особам, що підпали під санкції, які в даний час залежні від правового порядку міжнародної організації або держави, яка їх запровадила.

---

[1] Дебати Асамблеї 26 січня 2016 року (4-е засідання) (див. Док 13944 - Доповідь Комітету з питань Правил процедури, імунітетів та інституційних справ. Доповідач: пан Аркадіо Діас ТЕХЕРО, Іспанія, група Соціалістів). Текст прийнято Асамблеєю 26 січня 2016 року (4-езасідання).

Див. також Рекомендацію 2083 (2016)