Доктор

Процедурні керівні принципи щодо прав та обов'язків опозиції в демократичному парламенті

Резолюція 1601 (2008)

1. “Демократія заснована на праві кожного брати участь в управлінні державними справами; таким чином, вона вимагає існування представницьких інституцій на всіх рівнях і, зокрема, парламенту, в якому відображені всі компоненти суспільства і який має необхідні повноваження та засоби, щоб виразити волю народу шляхом здійснення законодавчої роботи та контролю за діями уряду» (Загальна Декларація про демократію, Міжпарламентський Союз, 1997 р.). Парламент з політичним представництвом відображає суспільство в різноманітності його складу і працює з належною повагою до плюралізму думок.

2. Просування і консолідація плюралістичної демократії є однією з головних задач Ради Європи і її Парламентської Асамблеї. Держави-члени Організації мають зробити все можливе для розробки загальних стандартів і практик, спрямованих на просування вільної і плюралістичної парламентської демократії і засобів для їх впровадження в національних парламентах. Демократична якість парламенту виміряється засобами, що маються у опозиції або парламентської меншості для здійснення їхніх завдань.

3. Політична опозиція як у, так і поза межами парламенту – є надзвичайно важливим компонентом ефективного здійснення демократії. Одна з головних функцій опозиції – це можливість запропонувати надійну політичну альтернативу до більшості, що є при владі, в наданні на суспільний розгляд інших політичних варіантів. Шляхом контролю та критики роботи уряду при владі, постійної оцінки дій уряду та притягнення уряду до звітності, опозиція працює для забезпечення прозорості державних рішень і ефективності в управлінні державними справами, забезпечуючи, таким чином, захист державного інтересу і запобігаючи зловживанню та неправильному управлінню.

4. Парламентська Асамблея вважає, що на рівні національних парламентів має відбутися дієве доопрацювання її Резолюції 1547 (2007) щодо становища з правами людини і демократії в Європі, зокрема, в тій частині, коли вона звертає увагу на те, що право на формування політичної опозиції має розглядатися як ключовий елемент справжньої демократії. Далі ПА нагадує про свою Резолюцію 1154 (1998) щодо демократичного функціонування національних парламентів, в якій вона, поміж іншим, закликає національні парламенти “надати опозиції статус, що забезпечує їй можливість відігравати відповідальну і конструктивну роль (...)”.

5. Надання парламентській опозиції статусу, згідно з яким їй надаються права, сприятиме ефективності представницької демократії і дотримуванні політичного плюралізму, і, таким чином, сприятиме підтримці громадянами та виявленню їхньої довіри до ефективно функціонуючих інституцій. Встановлення справедливої правової і процедурної основи і матеріальних умов, що надають можливість парламентській меншості виконувати її функції, є передумовою для ефективного функціонування представницької демократії. Члени опозиції мають бути здатними виконувати їхні завдання повністю і, як мінімум, з тими ж умовами як і ті парламентарі, які підтримують уряд; вони повинні брати участь - активним і дієвим шляхом - в роботі парламенту і повинні мати ті ж самі права. Рівне ставлення до членів парламенту має бути забезпечено у всіх видах їхньої діяльності та привілеях.

6. Асамблея нагадує, що в своїй Резолюції 1547 (2007) вона закликає опозиційні партії і їхніх членів до того, щоб не тільки просити про свої права та засоби їх гарантування, але й також виявляти відповідальність і готовність використовувати їх та робити все можливе задля підсилення ефективності парламенту в цілому. Вони не повинні обмежуватися тільки виконанням їхньої ролі - можливо, недостатньої - критики.

7. Асамблея вітає той факт, що процедурні права опозиції є зараз питанням політичної доцільності в деяких національних парламентах. В цьому контексті вона нагадує про рішення, яких було досягнуто під час останньої зустрічі Форуму Ради Європи для майбутньої демократії, що відбувся у Сітгуні/Стокгольмі 13-15 червня 2007 р. стосовно ролі і обов'язків опозиції. Вона вважає, що з цих питань на національному парламентському рівні має бути проведена відповідна додаткова робота.

8. Існують відмінності щодо ступеню інституціоналізації опозиції в парламентах держав-членів РЄ, що сягає від неформального визнання в Регламенті парламенту, коли гарантуються права парламентській меншості до формального визнання опозиції в конституції держави. Втім, крім різноманітності парламентських систем в Європі, всі парламенти держав-членів надають права парламентській меншості, чи то організованим в політичні фракції, чи ні. Асамблея зазначає, що поняття «парламентська опозиція» зазнала змін в світлі модернізації політичних дебатів. Було напрацьовано декілька ефективних інноваційних практик, які заслуговують на увагу більш широкої аудиторії. У зв’язку з цим, Асамблея вітає нинішню тенденцію в деяких парламентах з досягнення повного паритету між більшістю і опозицією стосовно деяких прав, безвідносно до їх сили в парламенті.

9. У зв‘язку з цим, Асамблея запрошує парламенти держав-членів реформувати або оновити їхні Регламенти щодо прав опозиції або парламентської меншості, закликає їх розробити хартію про права опозиції або визначити статус опозиції в парламенті, керуючись принципами, що викладені нижче.

10. Хоча Асамблея і враховує різноманітність парламентських демократичних інституцій в Європі, вона закликає держави-члени Ради Європи якнайшвидше розпочати справжнє та глибоке осмислення щодо модернізації їхніх демократичних інституцій і до їх адаптації до потреб сучасного суспільства. У зв‘язку з цим, держави-члени повинні взяти до уваги низку керівних принципів, що викладені нижче, як і ефективні практики, створені в найбільш інноваційних парламентах.

11. Асамблея також запрошує Європейську Комісію з демократії через право (Венеціанську Комісію), зробити дослідження щодо ролі опозиції в сучасному демократичному суспільстві.

Керівні принципи щодо прав та обов'язків опозиції в демократичному парламенті

1. Парламентарії мають здійснювати свої повноваження незалежно. Вони не мають бути зв’язаними жодною інструкцією або отримувати зв’язуючи повноваження (обов‘язковий примусовий мандат). Ніхто не може засуджувати парламентарія захищати ідеї, які йдуть проти офіційної політики уряду або які не схвалюються більшістю населення.

1. Національні парламенти держав-членів Ради Європи мають визнавати наступні права відносно опозиції або парламентська меншості:

2.1. свободу висловлення та свободу думки; члени опозиції повинні мати право користуватися свободою слова; вони повинні мати можливість вільно висловлювати свої ідеї;

2.2. опозиція повинна мати право на участь в нагляді, перевірці і контролі за діями та політикою уряду:

2.2.1. члени опозиції мають право на інформацію; члени опозиції і члени більшості повинні отримувати від уряду одну й ту ж інформацію;

2.2.2. члени опозиції мають право задавати (ставити) письмові і усні запитання, і отримувати відповіді на ці запитання;

2.2.3. члени опозиції повинні мати перевагу під час заслуховування уряду (зокрема, вони повинні мати право першими ставити запитання і задавати більше запитань до уряду, ніж члени більшості);

2.2.4. члени опозиції мають право на запит (усне питання з обговоренням) і право вносити пропозицію про недовіру;

2.2.5. члени опозиції мають право вимагати проведення пленарного засідання парламенту/палати, і ця вимога має задовольнятись, якщо буде досягнуто кворуму у одну чверть членів парламенту;

2.2.6. члени опозиції мають право, впродовж визначених часових періодів, встановлювати порядок денний пленарних засідань, та вибирати питання для обговорення, включаючи законопроекти запропоновані членами опозиції, на контроль за діями уряду і оцінку державної політики і витрат; питання, що запропоновані в такі дні повинні мати перевагу над (поточною) діяльністю уряду;

2.2.7. члени опозиції мають право просити проведення дебатів, включаючи термінові дебати або дебати з поточних справ, ця вимога має задовольнятись, якщо буде досягнуто кворуму у одну чверть членів парламенту;

2.2.8. члени опозиції мають право вимагати утворення Комітету з розслідування або парламентської інформаційної групи і стати її членом; ця вимога має задовольнятись, якщо буде досягнуто кворуму у одну чверть членів парламенту; член опозиції має бути призначеним або головою або доповідачем кожного такого Комітету з розслідування або парламентської інформаційної групи і така вимога на призначення від членів опозиції або опозиційної політичної фракції має задовольнятись;

2.2.9. час на виступ на пленарних засіданнях має виділятися як мінімум відповідно до ваги (сили) політичних фракцій; призначення рівного часу на виступ між більшістю і опозицією, незалежно від їхньої ваги, має надаватися у відповідності з певними обставинами;

2.3. опозиція має право брати участь в організації законодавчої роботи:

2.3.1. члени опозиції мають право брати участь в керівництві парламентської діяльності; вони повинні мати доступ до посад заступників голови та інших відповідальних посад в парламенті; склад керівних органів парламенту має бути відповідним до принципу пропорційного представництва і відображати політичний склад парламенту / палати;

2.3.2. члени опозиції мають право вимагати скликання надзвичайної сесії, ця вимога має задовольнятись, якщо буде досягнуто кворуму у одну чверть членів парламенту;

2.4. опозиція повинна брати участь в законодавчій процедурі:

2.4.1. члени опозиції мають право пропонувати законопроекти і право вносити пропозиції з законодавчих питань;

2.4.2. члени опозиції мають право висловлюватись та голосувати у всіх дебатах;

2.4.3. члени опозиції мають право пропонувати поправки;

2.4.4. члени опозиції мають право пропонувати пропозиції з процедури (заміна в запропонованому порядку денному або у прийнятому порядку денному, запит, щоб з'ясувати наявність кворуму; вимога направити доповідь з питання назад до комітету на доопрацювання і т.п.);

2.5. опозиція повинна брати участь в роботі парламентських комітетів:

2.5.1. головування постійними комітетами повинно надаватись парламентським фракціям на основі пропорційного представництва; як мінімум один постійний комітет має бути очолений членом опозиції; головування комітетами, що здійснюють контроль за діями уряду, як, наприклад, комітет з бюджетних та фінансових питань, комітет з питань аудиту, або комітет, що здійснює нагляд за державною безпекою та розвідувальними службами – мають надаватися членам опозиції;

2.5.2. будь-який комітет, постійний або непостійний, має укомплектовуватися на основі пропорційного представництва;

2.5.3. в комітетах члени опозиції повинні користуватися правом на висловлювання та на голосування, правом вносити поправки і вносити пропозиції з процедурних питань; вони повинні мати можливість додавати до ухваленої на комітеті доповіді свою особливу думку або представляти доповідь меншості;

2.5.4. члени опозиції мають право вимагати організації слухань на комітеті; ця вимога має задовольнятись, якщо буде досягнуто кворуму у одну чверть членів;

2.5.5. члени опозиції мають право бути призначеними доповідачами комітету; у будь-якому випадку, доповідачі у комітеті призначаються на основі пропорційного представництва;

2.6. опозиція повинна брати участь у вирішенні політичних питань; з опозицією або з парламентською меншістю мають бути проведені консультації перед рішенням про розпуск парламенту;

2.7. опозиція має брати участь в процесі перегляду законів на відповідність до конституції:

2.7.1. члени опозиції мають право звернутися до Конституційного Суду або відповідного юридичного органу з запитом щодо відповідності прийнятих законів на конституційність;

2.7.2. члени опозиції мають право звернутися до Конституційного Суду або відповідного юридичного органу з запитом щодо відповідності до конституції законопроектів або рішень парламенту до їх ухвалення;

2.7.3. члени опозиції мають право звернутися до Рахункової Палати з запитом про його думку стосовно бюджетних і фінансових питань.

3. Національні парламенти мають забезпечити політичні фракції або індивідуальних членів опозиції відповідними фінансовими, матеріально-технічними ресурсами та засобами з тією метою, щоб вони змогли належним чином виконувати їхні функції і обов‘язки. Члени опозиції повинні мати справедливий доступ до державних фінансування та коштів на утримування ; вони повинні мати вільний і справедливий доступ до ЗМІ, включаючи державні радіо- і телеканали та до джерел інформації.

4. Положення регламенту стосовно прав членів парламенту і, в особливості, меншості, не повинні змінюватися після кожних парламентських виборів з метою їхнього пристосування до результатів виборів.

5. Політична опозиція в парламенті повинна показати політичну зрілість і повинна здійснюватись як відповідальна і конструктивна опозиція шляхом виявлення взаємної поваги та використовувати свої права з метою підсилення ефективності парламенту в цілому.