Неофіційний переклад з англійської

ПАРЛАМЕНТСЬКА АСАМБЛЕЯ РАДИ ЄВРОПИ

Резолюція 2127 (2016)

Попередня редакція

Парламентський імунітет: оспорювання обсягу привілеїв та імунітетів, якими користуються члени Парламентської асамблеї

1. Жоден парламент держави - члена Ради Європи, навіть якщо він спирається на давні демократичні традиції і стабільні інститути, не може вважати себе повністю захищеним від можливих посягань на свій суверенітет і цілісність або на незалежність і свободу вираження поглядів його членами при здійсненні ними своїх повноважень.

2. Парламентська асамблея визнає, що незважаючи на наявність загальної конституційної традиції, системи парламентських імунітетів в значній мірі визначається традиціями і політичною культурою кожної конкретної країни і суттєво різняться в Європі як з точки зору характеру і обсягу імунітету, так і з точки зору ситуації парламентської практики. Майже всі держави-члени надають своїм обраним політикам парламентський імунітет, обумовлений необхідністю захисту самого принципу представницької демократії.

3. Асамблея підкреслює, що Головною метою парламентського імунітету в двох його формах, а саме звільнення від відповідальності і недоторканність, є захист інституту парламентаризму та гарантія незалежності народних обранців, яка необхідна для того, щоб вони могли виконувати свої демократичні функції ефективно, не побоюючись втручання з боку виконавчої або судової влади.

4. Система звільнення від відповідальності, як правило, досить стабільна в державах-членах. Теоретично і в принципі звільнення від відповідальності є за своєю природою абсолютним, постійним і не обмеженим за часом. Ця система звільняє членів парламенту від судового переслідування за скоєні дії, зроблені заяви, подані голоси або думки, виражені в парламенті або при виконанні своїх парламентських обов'язків.

5. Недоторканність є особливою формою правового захисту членів парламенту, в результаті застосування якої деякі правові заходи, такі як арешт, затримання або судове переслідування, не можуть застосовуватися щодо них за дії, не пов'язані з виконанням їх парламентських обов'язків, без згоди парламенту, членами якого вони є, за винятком тих випадків, коли вони були захоплені за вчиненням злочину або коли їм було винесено остаточний вирок. Вона є тимчасовою за своїм характером і застосовується тільки протягом терміну повноважень і тому її завжди можна скасувати. Існують відмінності в поведінці характеру і ступеня захисту, що надається законодавчими нормами членам парламентів держав-членів.

6. За час після прийняття Резолюції 1325 (2003) "Про імунітети членів Парламентської асамблеї" політична ситуація в Європі змінилася і в громадянському суспільстві лунає критика в тому плані, що в світлі забезпечення принципу рівності перед законом виникають питання з приводу легітимності деяких форм імунітету, які засуджуються на тій підставі, що по суті вони забезпечують членам парламенту безкарність.

7. Абсолютний захист дій або висловлювань членів парламенту, особливо в тих випадках, коли мова йде про розпалювання ненависті, дійсно створює проблему в нинішній ситуації, враховуючи зростання екстремізму та націоналізму на тлі сплесків тероризму і імміграційного кризи. Асамблея відзначає і вітає той факт, що в ряді держав норми, що передбачають звільнення від відповідальності, не поширюються на образливі висловлювання або наклеп, підбурювання до ненависті або насильства, і, зокрема, на зауваження расистського характеру.

8. Аналогічним чином, парламентський імунітет може бути використаний не за призначенням або стати перешкодою для здійснення правосуддя, особливо в зв'язку з боротьбою з корупцією, що проводиться в багатьох державах. Асамблея, так само як і Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), зазначає, що наявність такої системи імунітетів може підірвати довіру громадськості до парламенту і дискредитувати політиків.

9. Асамблея вітає розвиток і становлення верховенства права і демократичних суспільств в Європі, що дозволило зменшити необхідність в забезпеченні недоторканності парламентаріїв, яка вже не вважається обов'язковою формою захисту і обмежена за обсягом в деяких державах-членах. Створення загальноєвропейської системи захисту прав людини в поєднанні з ефективністю судової системи передбачає сьогодні захист члена парламенту від будь-яких утисків, необґрунтованого тиску або помилкових звинувачень.

10. Асамблея стурбована можливою інтерпретацією позиції, зайнятої Венеціанською комісією у 2014 році, коли вона закликала держави, "в яких діють норми, що стосуються парламентської недоторканності", переглянути їх, "з тим щоб оцінити, яким чином вони функціонують, і чи є вони все ще обгрунтованими і доречними в сьогоднішньому контексті і не слід їх переглянути ". Вона хотіла б підкреслити, що становлення всюди на європейському континенті справжньої і стабільної культури демократії передбачає зміцнення культури змінюваності політичних діячів, транспарентності політичного життя і поваги прав політичної опозиції в усіх державах. Деякі з наймолодших демократій у Європі ще не досягли цього ступеня, оскільки "ще не повністю звільнилися від свого авторитарного минулого", а в яких "існують реальні причини побоюватися, що влада буде прагнути використовувати надумані звинувачення проти політичних опонентів і що суди можуть піддаватися політичному тиску ". Більш того, в такому контексті неодноразове внесення змін до виборчого законодавства і прийняття поправок до конституції, спрямованих на ослаблення опозиції, свідчать про прагнення урядів, повноваження яких закінчуються, залишитися при владі.

11. Асамблея відзначає, що парламентська недоторканність як і раніше виконує свою початкову основоположну роль в країнах, які не забезпечують своїм парламентаріям достатні засоби правового захисту, зокрема, з тієї причини, що їх судова система і система кримінального правосуддя не пропонують достатніх гарантій. В цілому, захист членів парламенту від будь-яких судових дій, заснованих на наміри завдати шкоди їх політичної діяльності, являє собою важливу гарантію для політичної меншості і засіб захисту опозиції. Тому Асамблея засуджує методи надання політичного тиску, які приймають форму порушення (в тому числі повторного) проти членів парламенту справ у зв'язку з питаннями, які не мають відношення до їх парламентським повноважень, як наприклад в зв'язку з податковими питаннями, або порушення кримінальних справ проти членів їх сімей. Виходячи з цього, вона ще раз заявляє про необхідність збереження системи недоторканності, яка, як зазначив Європейський суд з прав людини, дозволяє запобігти "будь-яку можливість політично мотивованого кримінального переслідування (fumus persecutionis) і захищає, таким чином, опозицію від тиску або зловживань з боку більшості ".

12. Асамблея закликає держави-члени, які мають намір переглянути систему імунітетів, які захищають членів парламенту, або які вже приступили до її перегляду у відповідь на критику, керуватися наступними основними принципами:

12.1. імунітет являє собою основну демократичну гарантію, породжену необхідністю збереження цілісності і незалежності парламентів, їх функціонування і їх дій як інститутів; це не є особистим привілеєм, доступна для обраних представників, і надається вона не для того, щоб захищати їх особисті інтереси;

12.2. парламентський імунітет захищає вільне виконання парламентських функцій і незалежно від того, поширюється він на дії, що мають безпосереднє відношення до виконання парламентських обов'язків, або ж на дії, не пов'язані з ними, він не повинен бути предметом зловживань або засобом перешкоджання здійсненню правосуддя; ефективне виконання повноважень передбачає дотримання норм етики і обов'язок звітувати за свої дії; імунітет не є системою забезпечення безкарності;

12.3. базові норми парламентського імунітету повинні бути закріплені в законодавчих положеннях, що мають конституційний статус, принаймні в тому, що стосується найбільш важливих аспектів, таких як його обсяг і характер, а також правила його позбавлення; визнання імунітету як самої ієрархічно високої правової норми дозволяє постійно гарантувати цілісність парламентів і незалежність їх членів у виконанні своїх повноважень у разі політичної нестабільності або за будь-яких спробах втручання з боку виконавчої влади;

12.4. перегляд обсягу і характеру парламентського імунітету повинен проводитися ретельно з урахуванням його цілей, критеріїв і наслідків на основі раціонального підходу, без будь-якої демагогії і популізму, він повинен бути предметом об'єктивної і відкритої широкої громадської дискусії; такий перегляд повинен здійснюватися без будь-якого підриву системи імунітетів, шляхом переходу, наприклад, від набору норм, які забезпечують високий ступінь захисту, до повного скасування парламентських гарантій;

12.5. в цьому контексті слід враховувати життєво важливу необхідність збереження прав і недоторканності членів політичної меншості під час і після закінчення терміну їх парламентських повноважень;

12.6. свобода слова є невід'ємним елементом парламентської роботи і обрані політики повинні мати можливість, не побоюючись, обговорювати різні питання, що викликають інтерес громадськості, в тому числі суперечливі і розколюють суспільство питання або предмети, що відносяться до функціонування виконавчої або судової влади; однак принцип звільнення від відповідальності може не поширюватися на зауваження і висловлювання, що підбурюють до ненависті, насильства або руйнування демократичних прав і свобод; члени парламентів, які зловживають громадським форумом, можуть піддаватися внутрішнім дисциплінарні заходи відповідно до відкритості і неупередженої, закріпленої в регламенті процедурою, більш того в разі грубих порушень або регулярного здійснення порушень вони можуть бути позбавлені своїх парламентських мандатів;

12.7. процедура позбавлення парламентської недоторканності повинна відповідати принципам прозорості, юридичної визначеності та передбачуваності з дотриманням процедурних гарантій щодо прав на захист, з тим щоб виключити будь-яку можливість виборчого або довільного прийняття рішень.

13. І нарешті, Асамблея нагадує своїм членам, що на них поширюються спеціальні норми, що стосуються імунітету, які застосовуються щодо членів Європейського парламенту. Цей імунітет є автономним за своїм характером, оскільки він надається окремо і незалежно від національного парламентського імунітету, яким члени парламенту можуть користуватися на території своїх держав. Асамблея визнає обґрунтованість критеріїв, розроблених в останні кілька років Європейським парламентом, при розгляді звернень про позбавлення членів імунітету.

14. Асамблея наполягає на тому факті, що надані імунітети її членам на підставі Статуту Ради Європи та статей 13, 14 та 15 Генеральної угоди про привілеї та імунітети, негайно розповсюджується до члена Асамблеї з моменту затвердження його повноважень в якості члена Асамблеї і охоплюють весь період його діяльності в якості члена національної делегації в Асамблеї протягом сесій в Асамблеї.

15. Асамблея запрошує держави-члени вжити всіх власних заходів для того, щоб гарантувати дотримання зобов’язань, що витікають з Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи та її Протоколу, щодо яких не було зроблено вилучень або інтерпретативних зауважень. Вона є дуже занепокоєною змінами, внесеними до національних парламентських режимів, через поправки або вилучення конституційних положень, зокрема, які приводять на практиці позбавлення дієвості статті 15.а Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи та фактично вилучають визнаний захист для членів Асамблеї на території їх власної держави, так як це визначила Асамблея у своїй Резолюції 1490 (2006).

16. Асамблея нагадує державам-членам про те, що вона повинна висловитися стосовно зняття імунітету з її членів у тих випадках коли національні положення передбачають попереднє затвердження національним парламентом кримінального переслідування своїх членів. Вона вважає, що турбота про забезпечення дотримання верховенства права та упередження намірам зашкодити політичній діяльності своїх членів (fumus persecutionis) вимагають того, щоб Асамблея уважно розглянула зняття імунітету, яким користуються члени асамблеї на підставі статті 15.а Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи, незалежно від процедури, що може відбуватися на національному рівні.

17. У зв'язку з цим Асамблея закликає держави-члени діяти, строго дотримуючись свої обов'язки за статтею 40 Статуту Ради Європи (ETS № 1) та статтями 13, 14 і 15 Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи та Протоколу до нього (ETS № № 2 і 10), а також гарантувати їх ефективне застосування. Вона рішуче засуджує порушення деякими державами статусу імунітету членів Асамблеї та, зокрема, принципу вільного пересування і підкреслює, що порушення цих статутних положень підпадає під дію статті 8 Правил процедури Асамблеї (оспорювання незатверджених повноважень по суті).

18. Асамблея прийняла рішення запитати Висновок у Венеціанської комісії щодо вилучення через тимчасове положення статті 83 Конституції Туреччини, яка гарантує парламентську недоторканість депутатів Великих національних зборів.