Неофіційний переклад

Стан демократії в Європі

Функціонування демократичних інституцій в Європі та розвиток процедури моніторингу Асамблеї

Резолюція 1619 (2008)

1.            Парламентська Асамблея визнає роботу, проведену Моніторинговим комітетом щодо допомоги 11-ти країнам, що наразі знаходяться під моніторингом (Албанія, Вірменія, Азербайджан, Боснія і Герцеговина, Грузія, Молдова, Монако, Чорногорія, Російська Федерація, Сербія і Україна) і трьом країнам, залученим до постмоніторингового діалогу (Болгарія, Туреччина і “колишня Югославська Республіка Македонія») через процес зміцнення їхніх демократичних інституцій а також у відповідності до принципів верховенства права і захисту прав людини.

2.            Асамблея вітає, зокрема, ініціативу Моніторингового комітету зробити, під час обговорення питання стану демократії в Європі у цьогорічній доповіді з досягнення прогресу, наголос на функціонуванні демократичних інституцій у вищенаведених державах-членах на підставі найостанніших доповідей щодо моніторингу країн. Деякі з них було підготовлено згідно з прискореною процедурою з метою надати Асамблеї можливість швидко та дієво реагувати на термінові і критичні ситуації, як наприклад:

2.1.             розпуск у квітні 2007 р., після декількох місяців політичної кризи, парламенту в Україні за президентським декретом;

2.2.             дочасні президентські вибори в січні 2008 р. в Грузії, призначених для вирішення політичної кризи, яка виникла в країні після декількох днів політичних протестів і проголошення надзвичайного стану в листопаді 2007 р.;

2.3.             післявиборча криза в лютому 2008 р. у Вірменії, яка призвела до проголошення надзвичайного стану і трагічних подій 1 березня, включаючи 10 загиблих і більш ніж сто поранених;

2.4.             підготовка до президентських виборів в Азербайджані в жовтні 2008 р.

3.            На підставі доповідей Моніторингового комітету можна відзначити такі успіхи і такі головні недоліки :

4.            Стосовно розмежування гілок влади і ролі парламенту:

4.1.             Хоча роль і вплив парламентів на політичне життя було поступово зміцнено у ряді держав-членів (Албанія, Молдова), багато ще залишається зробити для того, щоб зміцнити парламентський контроль над виконавчою владою і покращити систему стримувань і противаг у Вірменії, Азербайджані, Грузії, Російській Федерації і Україні. Належна роль і відповідні права мають бути гарантованими для опозиції. Це повинно бути також у відповідності до Резолюції Асамблеї 1601 (2008), потрібно також ініціювати політичний діалог між правлячою більшістю і опозицією як усередині, так і поза парламентом (Вірменія, Азербайджан), або його треба покращати (Грузія).

4.2.             Конституційна реформа є нагальною потребою для забезпечення дієвого розмежування влад і належного функціонування демократичних інституцій в Боснії і Герцеговині, Монако і Україні. Нова конституція має належним чином виконуватися в Чорногорії. Надзвичайно важливою є допомога, яка пропонується або може бути запропонованою цим державам-членам в процесі конституційного перегляду Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанська Комісія), часто це відбувається на прохання Моніторингового комітету.

4.3.             Незалежність судочинства від інших гілок влади має бути посилена у Вірменії, Азербайджані, Болгарії, Грузії, Монако, Чорногорії, Сербії, Російській Федерації і Україні.

4.4. Стосовно Монако Асамблея підтверджує, що конституційна реформа 2002 року, проведена на основі рекомендацій Ради Європи, надала більше повноважень Національній Раді та зміцнила баланс між гілками влади. Асамблея рекомендує не зупинятися та продовжувати реформи з метою навіть більшого збільшення ролі Національної Ради та вдосконалення системи стримувань і противаг.

5.            Стосовно виборів і виборчої реформи:

5.1.             Асамблея, посилаючись також на свою Резолюцію 1547 (2007) про стан з правами людини і демократії в Європі, повторює, що проведення вільних і справедливих виборів є найголовнішим елементом демократії і передумовою для розбудови демократичних інституцій.

5.2.        Протягом звітного періоду (квітень 2007 р. – червень 2008 р.), парламентські або президентські вибори були проведені у більшості держав, що знаходяться під моніторингом або що є залученими до постмоніторингового діалогу; місії Асамблеї спостерігали за їхнім перебігом, а саме у таких країнах: Вірменія, Грузія, Монако, Чорногорія, Російська Федерація, Сербія, “колишня Югославська Республіка Македонія”, Туреччина і Україна.

5.3.             Виборчі реформи все ще потрібні в Албанії, Вірменії, Азербайджані, Грузії, Чорногорії, Молдові, Росії, Сербії, Україні. Виборчий поріг залишається занадто високим, зокрема, в Російській Федерації (7%) і Туреччині (10%). В цьому відношенні Асамблея вітає зниження виборчого порогу до 3% в Боснії і Герцеговині і до 5% в Грузії, в той же час вона висловлює свій жаль з приводу нещодавнього рішення парламенту Молдови підняти цей поріг для партійних списків до 6%;

5.4 Зокрема, такі реформи, можливо за допомоги Венеціанської Комісії, мають забезпечити:

5.4.1.             покращання списків виборців в Албанії, Грузії, Чорногорії і Україні і відміна положень, що дозволяють особам, які подорожують за кордоном, в період до проведення виборів, бути виключеними зі списку виборців в Україні;

5.4.2.             неупереджене і прозоре виборче адміністрування у Вірменії і Азербайджані з метою відновлення суспільного довір'я у виборчому процесі;

5.4.3.             дієву процедуру щодо скарг, що мають відношення до виборів, у Вірменії, Азербайджані, Грузії і Молдові;

5.4.4.             рівні умови, включаючи рівне і неупереджене висвітлення кампанії, у Вірменії, Азербайджані, Молдові і Російській Федерації; в останній, відсутність цієї умови призвела до того, що спостерігачі Асамблеї, дійшли висновку про те, що парламентські вибори у грудні 2007 р. були вільними, але не справедливими;

5.4.5.            належне розмежування між державними і політичними партіями/кандидатами в Чорногорії і в Російській Федерації;

5.4.6.             щоб домагання і залякування опозиційних кандидатів і їхніх прихильників було викорінено у Вірменії, Азербайджані, Грузії і Російській Федерації;

5.4.7.            щоб конституційні і законодавчі положення, що забезпечують відкликання народних представників політичними партіями (так званий “імперативний мандат”), були відмінені в Російській Федерації, Сербії і Україні;

5.4.8.            щоб законодавчі положення в Сербії і в Чорногорія, які дозволяють політичним партіям змінювати після виборів порядок кандидатів у партійних списках, були відмінені, як такі, що обмежують прозорість та вводять виборців в оману.

5.5.             Після вивчення Моніторинговим Комітетом питання щодо початку ініціювання процедури моніторингу стосовно виборчої підробки в Сполученому Королівстві, дійшли висновку, що виборча система у Великобританії є безсумнівно відкритою до виборчої фальсифікації, зокрема, як результат достатньо прихованої системи реєстрації виборця без особистих ідентифікаторів. Ця уразливість була загострена введенням голосування по пошті ( на прохання), особливо у відповідності з положеннями, які існували до змін у Виборчому Кодексі в 2006 р. Проте, не дивлячись на ці уразливі моменти у виборчій системі, зважаючи на те, що вибори у Сполученому Королівстві проводяться демократично і відображають вільне волевиявлення народу, Асамблея вирішила не відкривати процедуру моніторингу щодо Сполученого Королівства.

6.            Стосовно політичних партій і їхнього фінансування:

6.1.             Асамблея нагадує, що відкликання обранців народу політичними партіями (так званий “імперативний мандат”) є неприйнятним і суперечить принципам верховенства права і розмежування влад. Норми щодо реєстрації політичних партій та заборони виборчих блоків, у поєднанні з 7% виборчим порогом, є надзвичайно тяжкою справою, щоб дієво конкурувати, для нових і малих партій в Російській Федерації.

6.2.             Стосовно фінансування Асамблея посилається на вихідні результати оціночних оглядів, проведених Групою держав РЄ проти корупції (ГРЕКО) у її Третьому раунді з оцінювання щодо прозорості фінансування партій, яке показує, що в той час як держави-члени інтенсифікували їхні регуляторні зусилля в цій сфері, національні стандарти значно коливаються поміж державами і не досягають, у деяких аспектах, стандартів Ради Європи.

6.3.             Тому Асамблея рекомендує, щоб всі держави-члени, які не ще створили незалежні, спеціалізовані і сильні механізми контролю за фінансуванням політичних партій, повинні зробити це якомога раніше.

6.4.            Асамблея нагадує про свою рекомендацію, що закон про політичні партії, з метою забезпечення прозорості фінансування партій і виборчої кампанії, має бути прийнятий в Монако і в Чорногорії.

7.            Стосовно боротьби із корупцією:

7.1.             Не дивлячись на схвальні зусилля, зроблені органами влади, за допомоги Ради Європи, щодо ухвалення Національних антикорупційних стратегій і виконання планів дії, корупція залишається головною проблемою практично у всіх державах-членах, що знаходяться під процедурою моніторингу.

7.2.             Асамблея закликає органи влади держав-членів впроваджувати рекомендації, напрацьовані ГРЕКО, зокрема, покращати національне законодавство і дієво виконувати вже ухвалені заходи. Державні зусилля у викорінюванні корупції мають включити заходи не тільки в реперсивній сфері, але і в запобіганні і в координації політики. В цьому відношенні Асамблея нагадує свою рекомендацію про те, що потрібно вжити заходів із забезпечення професійної державної служби, яка б дотримувалася правил етики в Албанії, Грузії і Україні.

7.3.             Україна має ратифікувати Конвенцію РЄ про корупцію у контексті кримінального права (ETS, Ні. 173).

8.            Стосовно плюралізму в засобах масової інформації:

8.1.             Відсутність медіа плюралізму викликала стурбованість Асамблеї різного ступеню щодо Вірменії, Азербайджану, Молдови і Російській Федерації. Недоліки, спричинені монополізацією деяких засобів масової інформації політичними групами і підприємцями в Сербії, також викликають занепокоєння. Незалежність регуляторних медіа-органів має бути забезпечена у Вірменії і Азербайджані.

8.2.             Не дивлячись на зусилля, досягнуті за допомоги Ради Європи, створення справжнього громадського мовлення все ще не завершено в Албанії, Вірменії, Азербайджані, Молдові, Російській Федерації і Україні. В Боснії і Герцеговині, яка має один з найбільш просунутих саморегулюючих механізмів в Європі, заснування об‘єднаної служби громадського мовлення з управлінням на державному рівні, є однією з вимог для підписання Угоди з стабілізації і асоціації з Європейським Союзом.

8.3.             Цензура, судове переслідування і ув‘язнення, залякування журналістів, або навіть фізичні загрози проти них, продовжують відбуватися в Азербайджані, Російській Федерації і Туреччині. Асамблея вітає факт, що наклеп було декриміналізовано в Боснії і Герцеговині, Грузії і Україні і частково декриміналізовано в Молдові і в “колишній Югославській Республіці Македонія”. В той же час професійна журналістська етика має бути покращеною в багатьох державах-членах, можливо за допомоги Ради Європи.

8.4.             Вивчення Моніторинговий комітетом питання щодо ініціювання процедури моніторингу стосовно монополізації електронних медіа і можливого зловживання владою в Італії засвідчило, що медіа спектр в Італії вочевидь демонструє певну аномалію в секторі телебачення, де спостерігається один з найвищих рівнів концентрації на національному рівні в Європі. Проте, загалом, італійські громадяни мають доступ до різноманітних джерел інформації і різноманітності медіа контенту на всьому медіа просторі. Відтак, Асамблея дійшла висновку, що аномалія в одному з електронних медіа секторів, сама по собі не є підставою започаткування широкомасштабної процедури моніторингу щодо Італії, проте розвиток законодавства в Італії має відслідковуватись у періодичних доповідях Моніторингового комітету.

9.            Стосовно місцевої і регіональної демократії:

9.1.             Асамблея відзначає, що в багатьох державах-членах, які перебувають під процедурою моніторингу або є залученими до пост-моніторингового діалогу, реформи з децентралізації мають бути прискорені. Відсутність чіткого визначення компетенцій місцевих органів влади є перешкодою дієвій децентралізації у Вірменії, Азербайджані, Боснії і Герцеговині, Молдові і Сербії. Крім того, доходи що передаються місцевим органам влади, часто не відповідають децентралізованим повноваженням і розподіляються нерівно (Вірменія, Боснія і Герцеговина, Молдова, Сербія, “колишня Югославська Республіка Македонія”, Україна). Невирішена проблема передачі власності від центральних органів не дозволяє органам місцевої влади виконувати свої повноваження ефективно в Боснії і Герцеговині, Чорногорії, Сербії і “колишній Югославській Республіці Македонія”. Часто наглядові процедури є занадто складними і нечіткими, створюючи таким чином, ризик неналежного втручання центральних органів влади у діяльність місцевих та регіональних органів влади (Вірменія, Азербайджан, Молдова).

9.2.             В деяких державах-членах місцеві органи влади є дуже малими і слабкими, щоб перебрати на себе значні повноваження в наданні основних комунальних послуг (Вірменія, Азербайджан, Молдова). Відтак, Асамблея вітає і надалі заохочує зусилля влади цих країн до створення механізмів міжмуніципального співробітництва, наприклад, у Вірменії і Молдові. Більш того, Асамблея звертається до держав–членів з тим, щоб вони розглянули питання укладання проекту і впровадження територіальних реформ задля створення більш сильних і фінансово більш сталих громад. Там, де це є доречним, такі реформи повинні включати заснування автономних регіональних структур із збільшеною оперативною і фінансовою спроможністю.

9.3.             Крім того, дієва децентралізація потребує розбудови можливостей з обох сторін, а саме, зі сторони центрального уряду - працювати в контексті надання децентралізованих послуг, а зі сторони місцевих органів влади - брати повну участь в проведенні політики децентралізації та постійно покращувати результ їхньої роботи шляхом різкого підвищення стандартів їхнього керівництва і стратегічного управління, надання послуг, участі громади і громадянської етики (Вірменія, Азербайджан, Боснія і Герцеговина, Молдова, Сербія, “колишня Югославська Республіка Македонія”, Україна).

10.            Щодо існування невирішених конфліктів, які все ще тривають, в державах-членах, які знаходяться під процедурою моніторингу:

10.1.            Асамблея вважає, що розвиток демократії в Азербайджані, Грузії і Молдові не може бути зміцнено, допоки їхня територіальна цілісність не буде відновлена.

10.2.            Асамблея вітає ініціативу Моніторингового комітету щодо організації в листопаді 2007 р. у Берліні слухання з “заморожених конфліктів” стосовно конфліктів в Нагорному Карабасі, Абхазії, Південній Осетії і Придністров‘я. В цьому відношенні Асамблея знову підтверджує ту роль, яку можуть відігравати національні парламенти у сприянні побудови довіри як передумови для мирного вирішення конфліктів. Асамблея також і сама може допомогти у сприянні створенню позитивного переговорного клімату, шляхом діалогу на парламентському рівні. Відтак, Асамблея підтримує організацію подальших слухань стосовно вищезгаданих конфліктів.

10.3.            В той же час Асамблея висловлює свій жаль з того приводу, що протягом звітного періоду (квітень 2007 р. – червень 2008 р.) не сталося жодного позитивного розвитку стосовно будь-якого з вищенаведених конфліктів; напруга посилилася відносно конфліктів у Абхазії і Південній Осетії.

11.            Асамблея наполегливо закликає всі держави, що знаходяться наразі під процедурою моніторингу або є залученими до пост-моніторингового діалогу, продовжувати їхню співпрацю з Моніторинговим комітетом і виконувати всі рекомендації, що містяться в резолюціях прийнятих Асамблеєю стосовно конкретних країн. Вона підтверджує свою готовність надавати необхідну підтримку причетним країнам шляхом парламентської співпраці та програм з допомоги.

12.            Крім того, Асамблея бере до уваги періодичні доповіді стосовно третьої і останньої групи з 11 держав-членів серед тих держав-членів, які не перебувають під процедурою моніторингу або не залучені до постмоніторингового діалогу: Норвегія, Польща, Португалія, Румунія, Сан-Марино, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. Як і в попередні два роки, вони засновані на оцінках щодо конкретних країн, напрацьованих Комісаром з прав людини РЄ та інших моніторингових механізмів або установ Ради Європи.

13.            На підставі цих доповідей, які додаються до цьогорічної доповіді з проведеної роботи Моніторингового комітету, Асамблея:

13.1.             наполегливо закликає національні парламенти причетних країн:

13.1.1. використовувати ці доповіді як основу для дебатів щодо матеріалів/даних по їхнім країнам стосовно виконання ними їхніх статутних та звичайних зобов'язань як державами-членами Ради Європи;

13.1.2. сприяти виконанню рішень Суду і відповідності рекомендаціям Комісара з прав людини і інших спеціальних контролюючих органів РЄ як за допомоги спонукання та прискорення необхідних законодавчих ініціатив, так і виконуючи їхню наглядову роль стосовно дій уряду;

13.2.        запрошує органи ЄС, наскільки це є відповідним, використовувати ці доповіді і брати до уваги інформацію інституцій з захисту прав людини та моніторингових механізмів Ради Європи як, наприклад, вироки Суду і доповіді Комісара з прав людини і Моніторингового комітету Асамблеї, так і відповідні резолюції і рекомендації, прийняті Асамблеєю.

13.3.             наполегливо закликає:

13.3.1. Швецію, Швейцарію і Сполучене Королівство підписати і ратифікувати, а Норвегію, Португалію, Словаччину, Словенію і Іспанію ратифікувати Протокол 12 до Європейської конвенції з прав людини (ETS, Ні. 177)

13.3.2. Польщу і Іспанію ратифікувати Протокол 13 до Європейської конвенції з прав людини (ETS, Ні. 187)

13.3.3. Швейцарію підписати, а Польщу, Словаччину, Іспанію, і Сполучене Королівство ратифікувати переглянуту Європейську соціальну хартію (ETS, Ні. 163);

13.3.4. Польщу, Румунію, Іспанію, Швейцарію і Сполучене Королівство підписати і ратифікувати, а Словаччину і Словенію ратифікувати Додатковий Протокол до Європейської соціальної хартії з забезпечення системи колективних скарг (ETS, Ні. 158);

13.3.5. Португалію, Сан-Марино і Швейцарію підписати і ратифікувати, а Іспанію і Сполучене Королівство ратифікувати Конвенцію про корупцію у контексті цивільного права. (ETS, Ні. 174);

13.3.6. Сан-Марино і Іспанію ратифікувати Конвенцію про корупцію у контексті кримінального права (ETS, Ні. 173);

13.3.7. Швейцарію прийняти закон про політичні партії з метою забезпечення прозорості партійного фінансування.

14.            Асамблея зазначає, що 2008 рік - це кінець першого трирічного циклу надання періодичної доповіді, що виконується її Моніторинговим комітетом стосовно всіх держав-членів, які не підлягають процедурі моніторингу, або не є залученими до пост-моніторингового діалогу.

15.            Проводячи це періодичне звітування, як і свою власну моніторингову процедуру щодо конкретних країн через свій Моніторинговий комітет, Асамблея продовжувала отримувати допомогу від тієї роботи, що виконувалася іншими установами та моніторинговими органами Ради Європи, зокрема від: Європейського суду з прав людини; Комітету Міністрів у його наглядовій функції щодо виконання вироків Суду; Європейського Комітету з соціальних прав; Комісара з прав людини; Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи; Групи держав проти корупції (ГРЕКО); Спеціального Комітету Ради Європи з питань взаємної оцінки заходів протидії відмиванню коштів та фінансуванню тероризму (MONEYVAL); Європейського комітету запобігання тортурам та нелюдському чи принизливому поводженню або покаранню (CPT); Консультативного комітету Рамкової конвенції про захист національних меншин Ради Європи; Комітету експертів Європейської хартії регіональних або міноритарних мов і Європейської комісії проти расизму та нетерпимості (ECRI). Внесок Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) є надзвичайно важливим, оскільки, з її експертним досвідом, вона суттєво допомагає як доповідачам Моніторингового комітету в їхніх завданнях, так і державам-членам у виконання їхніх обов‘язків та зобов'язань. Робота Європейської комісії з ефективності судочинства (CEPEJ) є також доречною.

16.            В той же час Асамблея продовжила сприяти роботі всіх цих установ і органів моніторингу, зокрема, закликаючи до виконання вироків Суду або виконання рекомендацій тих інструментів і органів у всіх країнах, що перебувають під моніторингом, у процесі пост-моніторингового діалогу, або під періодичним звітуванням.

17.            Асамблея відзначає чудову роботу, проведену інституціями з захисту прав людини та моніторинговими органами РЄ та законодавчий доробок, який вони створили за ці роки. В цьому відношенні Асамблея вірить, що ефективність цього унікального моніторингового механізму може бути й надалі посилена шляхом визначення інструментів, спрямованих на оптимізацію синергетичної дії та підсилення співпраці між різними органами, зберігаючи в той же час їхню незалежність та поважаючи їхні завдання, властиві їм методи роботи і пріоритети.

18.            Оскільки це піде на користь її власній роботі, Асамблея, таким чином, вітає ініціативу Моніторингового комітету організувати слухання – як форум для обміну ідеями та визначенню шляхів і засобів, щоб покращити синергію серед тих, хто в цьому зацікавлений в першу чергу – а саме, інституцій Ради Європи та органів і механізмів про які йшлася мова вище у п. 15.

19.            З метою забезпечення більшої ефективності Асамблея також закликає держави-члени заснувати або підсилити національні механізми, які будуть відповідати за забезпечення відповідної подальшої роботи стосовно напрацювань моніторингових органів РЄ.

20.            Асамблея підкреслює, що національні парламенти мають регулярно отримувати інформацію щодо заходів, яких вживають уряди стосовно виконання рекомендацій моніторингових органів Ради Європи, як і щодо забезпечення виконання вироків Страсбурзького Суду.

21.            Асамблея ще раз повторює, що парламенти мають спеціальну роль демократичного нагляду за діями уряду. Для цього необхідно забезпечити:

21.1. відповідність рекомендаціям моніторингових органів Ради Європи

22.2. виконання вироків Страсбурзького Суду швидко та в повному обсязі, особливо у випадках, коли необхідні внесення змін у законодавство

22.3. аби питання національної безпеки чи державної таємниці застосовувалися без розбору для прикриття незаконної діяльності державних чиновників від пильного парламентського та судового нагляду.